為了深入了解我國殯葬科技應用的現狀，查找影響和制約殯葬科技進步的突出問題，我調研組赴山東省的濟南、日照市、威海、章丘、乳山五市進行調研。調研采用座談討論、實地考察、問卷調查的方式。先后召開了四個有政府領導、民政干部和殯葬職工參加的座談會，實地考察了五個殯儀館及火化車間等，收回問卷50份。現將有關情況報告如下。

    一、五個殯儀館的基本情況

調研中，我們實地考察了濟南市、日照市、威海市環翠區、章丘市和乳山市五個殯儀館。這五個殯儀館都始建于上世紀60-70年代，除濟南市外都屬于縣級殯儀館。幾十年來，隨著殯葬改革的推進和火葬方式的普遍推行，五個殯儀館都進行了多次的修建和擴建，設備也幾經更新改造，業已具備了運尸、冷藏、整容、告別、火化和骨灰寄存的功能，基本能夠滿足當地群眾的殯葬需要。尤其是濟南市殯儀館于2004年進行了較大規模的改造后，其軟硬件都上了一個新臺階，居山東領先全國先進的行列，擔負著濟南市區60%以上的殯儀服務和火化任務。

五個殯儀館的占地面積都不太大。濟南市為66畝，日照市70畝，章丘市45畝，乳山市43畝，環翠區殯儀館更小，估計不足40畝。館內的建筑也都比較陳舊，各功能區的布局不太合理。由于城市化的快速發展、城市建成區迅速擴展，這五個殯儀館都被圈進了城區之內，其煙氣污染問題引起周邊居民強烈不滿，每年兩會期間都有人大代表和政協委員提出批評建議，要求殯儀館搬遷。據了解，五個城市的政府部門都已經將殯儀館搬遷列入計劃，其中濟南、乳山已經選定了新址，即將動工新建。

五個殯儀館都是事業單位編制，其中威海環翠區殯儀館名義上是全額撥款事業單位，實際上財政不給撥款；濟南市殯儀館屬差額撥款事業單位，其余三個殯儀館都是自收自支事業單位，人員工資、福利等費用全靠自己解決，設施改造和設備更新等基本建設資金主要靠自籌和銀行貸款，政府給予少量補貼。

五個殯儀館的收支情況不容樂觀。除濟南市殯儀館收支相抵有所盈余外，其余四個殯儀館都處在虧損或虧損的邊緣。虧損的原因與山東省基本喪葬收費價格偏低和群眾的喪葬習俗有關。山東省規定，普通爐火化費為144元，高檔爐火化費600元。隨著柴油、用電和人工價格的不斷上漲，普通爐火化一具遺體虧損260多元，高檔爐火化一具遺體收支基本持平。況且，根據山東農村的喪葬習俗，人們一般不在殯儀館搞祭奠活動，在殯儀館消費的只是運尸、火化和低價骨灰盒的費用，平均不到500元，因此以服務農民為主的日照、章丘和乳山殯儀館則年年虧損。

二、五個殯儀館的科技應用水平

在世界發達國家，殯葬行業是一個高科技行業，許多新技術、新材料、新工藝得以廣泛應用。相比之下，我國殯葬行業的科技水平還相對比較落后。然而，究竟我國殯葬科技水平處于怎樣的發展狀態，目前尚未見到有關這方面的較為系統深入的研究成果。為了簡要明了且相對準確地描述殯葬科技應用的現狀，調研組基于對全國殯葬科技應用基本狀況的判斷，確定選擇火化設備、污控技術和員工素質三項，作為評價殯葬科技應用水平的主要指標。下面從這三個方面對五個殯儀館的殯葬科技應用情況作簡要分析。

（一）火化設備

從我們調研的五個殯儀館看，火化設備主要包括遺體火化設備和遺物祭品焚燒設備，其基本情況如下。

濟南市殯儀館有7臺火化機，其中5臺火化機使用時間較長，技術含量較低，火化遺體時產生黑煙和異味。該館沒有專用的遺物祭品焚燒設備，有一個焚燒池由當地村民經營管理，喪戶焚燒遺物祭品需付費。大量焚燒遺物祭品時濃煙滾滾、煙灰滿天飛，群眾反映強烈。 

日照市殯儀館有4臺火化機，其中兩臺為高檔火化機，采用了觸摸屏控制，電氣控制系統比較先進。另外2臺為低檔火機，科技水平落后，運行效率低、煙氣排放污染嚴重。該館無專用遺物祭品焚燒設備，僅在館內的拐角處建有一個水泥池，露天焚燒遺物祭品，遇有刮風則四處飛灰，對周邊環境造成嚴重污染。

環翠區殯儀館有4臺火化機， 2臺是近兩年購置的高檔火化機，2臺為普通火化機，其中一臺是十幾年前安裝使用的，已嚴重老化。該館建有一排遺物祭品焚燒爐，雖然解決了露天焚燒問題，但仍缺少煙氣處理裝置，焚燒時污染嚴重。

章丘市殯儀館有4臺火化機，均是十年前購置的老設備，本來科技水平就不高，加上已嚴重老化，火化遺體時能看見明顯的黑煙，煙氣污染排放嚴重。該館沒有專用的遺物祭品焚燒設備，也沒有焚燒池，就在館內的墻角處焚燒花圈遺物等，四處飛灰。

乳山市殯儀館有4臺火化機，均是80年代的產品，技術含量低，能耗高，煙氣污染嚴重。該館建有一個簡單的遺物祭品焚燒爐，沒有煙氣后處理功能，對環境造成污染。

（二）污染控制

殯葬污染控制主要包括遺體火化和遺物祭品焚燒過程中的污染控制，殯儀場所的污染控制、殯葬職工的衛生防護三個方面。從我們調查的情況看，污染控制是這五個殯儀館最薄弱的環節。

一般情況下，遺體火化過程中的污染控制主要靠燃燒控制和煙氣后處理技術來實現。據我們對五個殯儀館的調查，遺體火化過程中沒有采取科學合理的燃燒控制，而且燃燒不充分的現象也比較普遍。在章丘殯儀館，我們看到了火化機煙囪里冒出的滾滾黑煙，聞到了刺鼻的異味，即使在設備技術相對較好濟南殯儀館，我們也聞到了空氣中彌漫的異味，這都是遺體燃燒控制不科學和燃燒不充分的明顯特征。其主要原因有：一是火化設備技術落后。高檔火化機一般有兩個燃燒室，便于煙氣充分燃燒。而這五個殯儀館的三分之二的火化機都是上世紀八、九十年代生產的，大多只有一個主燃燒室，沒有二次燃燒室，火化煙氣得不到充分燃燒也就在所難免了。二是人為節約燃料的結果。由于柴油價格不斷上漲而火化價格沒有提高，有的殯儀館為了節約成本而最大限度地減少了柴油使用量，甚至不開燃燒器任遺體自燃，或者關閉二次燃燒室的燃燒器，造成火化煙氣燃燒不充分。煙氣后處理也是控制殯葬污染的重要手段。據我們調查，這五個殯儀館中，濟南殯儀館的火化機安裝了消煙除塵裝置，但效果不十分理想，其余四個殯儀館所有的火化機都沒有安裝煙氣后處理設備，未經凈化處理的遺體焚燒煙氣和粉塵直接排放到大氣中，造成了對空氣、土壤和水體的污染。同時，這五個殯儀館都沒有配備環保的遺物祭品焚燒專用設備，造成嚴重的煙氣排放污染。

殯葬場所污染控制，是指遺體接運、遺體保存、防腐整容、火化車間等場所的病毒、細菌和有害物質的凈化與控制。在這五個殯儀館中，濟南殯儀館的在遺體處理場所配置了一些空氣凈化設備，采取了較為有效的消毒殺菌技術。在另外四個殯儀館這方面的設備和技術基本是空白。具體來看，一是運尸車普遍不達標。運尸車大多是國產面包車改裝的，基本沒有安裝隔離和防護設備，人尸混裝的現象比較常見。二是遺體保存、化妝整容和火化車間沒有空氣凈化設備，能明顯聞到空氣中的異味。三是一線殯儀職工衛生防護條件差。殯儀職工的工作服不達標，章丘市殯儀館的職工甚至沒有工作服；接觸遺體后只用一般的肥皂和洗手液清洗，消毒殺菌技術十分落后。四是殯儀館沒有專用的運尸通道。

（三）員工素質

殯葬職工是殯葬設備和技術的操控者，其科學文化素質如何，直接關系到殯葬科技應用水平的提高。從我們對五個殯儀館的調查看，盡管隨著殯葬事業發展水平的提高，殯葬從業隊伍的文化素質也顯著提高。但是，與其他行業相比，由于受傳統社會價值觀的影響，殯葬職業的社會認同感依然較低，影響和制約了高素質人員的引進，殯葬職工隊伍的科技文化水平仍然普遍較低。

這五個殯儀館中，濟南市和威海市殯儀館職工隊伍的科技文化素質比較高。濟南市殯儀館現有在編職工39人，合同工37人，平均年齡35.5歲，大專文化程度占66%。其中中層干部隊伍素質顯著提高，大專以上學歷占100%，大學本科畢業的6人。威海市殯儀館共有19名工作人員，平均年齡45歲，大專以上文化程度的占21%。相比之下，日照、章丘和乳山市殯儀館職工的科技文化水平較低。以乳山市為例，該館現有職工16人，其中在編職工10人，合同工4人，臨時工2人，平均年齡54歲，其中高中文化程度1人，小學文化程度13人，半文盲2人。日照、章丘殯儀館職工隊伍的科技文化水平也大體如此，從業人員以初中文化程度為主，而且大多沒有接受過職業技能培訓，主要通過師傅帶徒弟的傳統方式傳授技術。總體看，五個殯儀館從業人員的科技文化素質比其它行業要低很多，尤其是在第一線操作機器設備的人員文化程度更低，絕大部分為小學文化程度。在這種狀況下，殯葬工人不僅無法掌握先進的殯葬設備技術，即使操控現有的機器設備也存在一定困難，難以充分發揮設備的技術性能。

從以上分析可見，五個殯儀館的殯葬科技應用水平大體分為三個層次：濟南市為上，環翠區次之，日照、章丘、乳山再次之。這表明：從總的趨勢看，殯葬科技應用水平與經濟發展和城市化程度正相關，經濟發達和城市化程度高的地方，其殯葬科技應用水平也相應較高，反之亦然。由此可見，城市化和經濟發展是殯葬科技應用的主要推動力。城市化的推進，必將不斷對殯葬科技應用提出新的要求，而經濟的發展，則為實現隨著城市化而產生的殯葬科技應用新要求提供了可能。

但是，從調查的個體看，殯葬科技應用水平遠遠落后于當地的經濟社會發展水平，而且與其它行業相比殯葬行業的科技水平更加滯后。這種狀況在日照市和章丘市表現的最為突出。日照市是山東省新設的地級市，也是環境優美的海濱城市，城市現代化建設水平較高，但日照市殯儀館的設施設備卻落后于全國地級市的一般水平，與其現代化的城市建設相比反差極大。章丘市是全國百強市，且名列前五十位，但章丘市殯儀館的設施設備卻十分簡陋，達不到我國東部地區一般縣級市的水平。這種現象說明，一個地區的殯葬科技進步，除了源于經濟發展和城市化的推動外，當地政府對殯葬事業的認識及其制度安排也是十分重要的力量。

三、問題與對策

根據我所對全國殯葬科技總體發展水平和區域特點的研究，以及通過對山東省殯葬事業概況的了解，我們認為，以上五個殯儀館的科技應用狀況，基本可以代表山東省殯葬科技應用的整體水平，同時也能夠大體反映全國殯葬科技應用的總體狀況。由此可以得出以下推論：從總體上看，我國殯葬行業的科技應用水平明顯滯后于其他行業，同時也明顯滯后于當地經濟社會發展水平。造成這種狀況的主要原因及其改進的對策有以下幾方面。

（一）糾正認識上的偏差

長期以來，人們對殯葬業的認識存在較大的偏差，社會上關于殯葬行業是暴利行業的批評也不絕于耳，地方政府也把殯儀館（火化場）等殯葬單位看成是盈利單位。在這種認識影響下，殯儀館被定性為自收自支、自負盈虧的事業單位，政府對殯儀館的設施建設及設備購置基本不予投入，全靠殯儀館自籌和向銀行貸款。在這種情況下，殯儀館只有盈利了才有能力更新設施設備，采用先進殯葬技術，提高殯葬科技應用水平。

但是，由于我國對遺體火化的基本費用實行政府定價制度，目前的收費標準是十幾年前制定的，隨著油料、電力和工資成本的上漲，大多數縣級殯儀館都處于虧損的狀態，根本沒有能力更新設施、設備和技術，只有少數盈利較好的大中城市殯儀館才有條件更新設備和技術。因此，必須通過輿論媒體廣泛宣傳殯葬事業的公共性特征，糾正人們對殯葬事業的錯誤認識，同時通過立法的形式，從根本上明確殯儀館的公共服務提供者的性質和職能，清晰地界定殯葬服務中公共服務和市場服務的界限，把殯葬公共服務納入政府公共財政的范圍，加大對殯儀館設施設備建設和技術改造的投入，提高我國殯葬科技應用水平。

（二）完善體制上的缺陷

在我國，殯儀館的職能大體經歷了三次轉變。改革開放以前，殯儀館是集殯葬管理和殯葬服務于一身、以行政管理為主的殯葬事業單位；上世紀八十年代以后，國有殯儀館被定性為事業單位，殯儀館的職能逐步由單純的行政管理向行政管理和經營服務并重轉變，大部分地區政府不再向殯葬館投資；二十一世紀以來，隨著事業單位改革的推進，殯儀館實行政事分開，其殯葬管理職能完全剝離出去，成為自收自支、自負盈虧的殯葬服務事業單位。

但是，由于對市場經濟條件下殯葬服務屬性的認識不明確，政府對殯儀館的管理也存在著體制缺陷。即：作為政府的殯葬公共服務提供者，政府卻沒有賦予殯儀館公共服務提供者的地位，殯儀館承擔的公共服務義務與其應該享有的公共服務提供者的權利不對等，如政府限定了殯葬基本服務的收費價格，卻不對殯儀館服務設施設備投資；作為殯葬服務的經營者，殯儀館卻不享有殯葬服務市場經營者的主體地位，如政府對殯葬基本服務項目實行價格限制。這種定位不清晰、目標不明確的管理體制，對殯儀館的建設和發展極為不利，無疑也極大地制約殯儀館殯葬科技應用水平的提高。因此，要全面貫徹落實科學發展觀，按照以人為本和全面協調可持續發展的要求，根據公共服務的本質屬性，改革和完善殯儀館管理體制，以增強殯儀館的發展能力，為殯葬科技進步提供堅實的基礎。

（三）彌補管理上的缺位

我國殯葬科技應用水平的落后，除了思想認識和體制機制的原因外，行業管理上的缺位也是一個重要因素。以遺體火化污染控制為例。人類的遺體是一個超級污染源，遺體火化的過程就是污染控制的過程。從這個意義上講，殯葬行業也屬于環保行業。在西方發達國家，已經基本解決了遺體火化過程中的污染問題，而我國遺體火化污染問題依然十分嚴重。造成這一問題的直接原因是我國的火化設備技術達不到環保標準，其間接原因是殯葬主管部門和環保主管部門監管不力。因為，在缺少制度約束的體制下，殯儀館出于追求經濟效益的需要，必然要減少在技術設備方面的投入，缺乏提高科技應用水平的主動性和積極性。

事實也是如此，為了有效地可能控制殯葬污染，我國制定了一系列殯葬設施設備的國家或行業技術標準，如《殯儀館設計規范》、《燃油式火化機污染物排放限值及監測方法》、《燃油式火化機通用技術條件》、《殯儀場所致病菌安全限值》等等。但是，由于大部分地方政府對殯葬污染控制缺少必要的思想重視和制度安排，尤其是殯葬和環保主管部門的監管缺位，或者監管不力，在一定程度上縱容了殯儀館為追求經濟效益而犧牲環境效益的行為，造成殯葬污染控制方面有法不依的現象十分普遍。因此，必須建立健全殯葬技術標準宣貫機制、技術標準執行過程中的監管機制和懲處機制，強化殯葬主管部門的職能和作用。同時，各級政府要加大對殯葬科技進步的投入，加快殯葬設施設備和技術的更新改造，不斷提高我國殯葬科技應用水平。

 第三章殯葬領域存在6大問題亟待解決

殯葬業、殯葬領域之所以引起這么大的關注，最吸引大家眼球的可能就是所謂暴利問題。殯葬到底是否存在暴利，如何看待其暴利？殯葬話題平常主流社會不怎么討論，如果不是因為它的暴利引起我們興趣的話，估計大家今天也不會坐在這里。我會從兩個角度來講，一個是對現在的法律制度反思，二是就行業現在的問題跟大家研討一下。   

    先從條例開始。這個條例立法本質上是否夠，這個條例的制定背景比較有意思，長期以來，幾乎對中國的殯葬立法圍繞著一個理念：殯葬改革。新中國成立不久，內務部發布殯葬改革工作意見，這個意見的主旨思想是在全國推行火葬，50年代毛澤東倡議火葬，二次革命骨灰都不保留，非常徹底的唯物主義思想。1985年國務院發布了《關于殯葬管理的暫行規定》，這可以看成是我國第一個全國性的行政文件，這個規定之后，接著出現了很的問題，當時的問題比較多在哪里？一個是亂建公墓，亂埋亂葬，第二是喪事、封建迷信活動時有所抬頭，第三是殯葬設備和用品、市場混亂，質量無法控制，侵害到了群眾的權益。針對這三個問題，為了強化當時殯葬管理的執法力度和執法權威，健全殯葬法制體系，提高法治化水平，1997年我們就通過了《殯葬管理條例》，這個條例頒布后和1985年的暫行規定相比有一定的進步，從某種意義上講，確立起了殯葬行業的具體制度，包括殯葬立法的宗旨、殯葬管理的方針、火葬區非火葬區劃分的原則、殯葬的行政管理體制、殯葬的設施管理、喪事活動管理、殯葬設備和殯葬油品管理、法律責任等，這個條例實施到今天，十幾年過去了，這個條例訂立不久就有了很多爭議，條例在實施過程中實施效果有一些，我們今天主要來講一下問題：   

   第一，殯葬改革內容和目標存在一定程度的曲解，對殯葬改革的認識，當時直接理解為火化率越高越好，推行火化政策，把殯葬的改革最后要過渡到不保留骨灰程度，后來的立法里，其實把這個改革內容和目標進行了很大曲解，所有導致很多地方出現過一些惡性事件。 

    第二，火葬區與非火葬區的劃分不切實際。在《殯葬管理條例》里規定了一定的條件，但可以看到，在實踐過程中也出現過由于不好劃定非火葬區而不考慮當地的實際情況。 

    第三，殯葬設施沒有納入到城鄉規劃中。城市里隨著人口膨脹，北京是一個例子，很多設施設備在增加，但殯葬設備只是在不斷外遷，沒有納入到城市規劃里，甚至在公墓，為什么公墓會有暴利，這與土地制度有一定的關聯。   

    還有是行政執法存在越位、缺位的尷尬。   

    仔細去看，還會發現很多問題，比如說這個條例跟上位法存在沖突，和其它法律法規銜接不順暢，涉及到城鄉規劃法、土地管理法基本上沒有銜接，殯葬立法目的是要重新審視的，對殯葬立法到底達到什么目的，并不是推行改革，立法不可能成為改革工具，殯葬改革的推動作為立法目標本身存在問題。   

    殯葬管理體制存在嚴重缺陷。還有政府職責需要進一步理清，目前在殯葬行業里關于政府職責問題并不是很清晰。遺體管理和死亡證明制在條例里故意簡化，公墓管理也缺乏清晰思路，區分有問題，因為是通過城鄉來區分的。殯葬從業成員的資質管理制度未能明確，很多把殯葬業的職責也包括在內，因為他們是殯葬從業人員。殯葬中介成為立法空白，條例里并沒有對殯葬的中介服務機構進行明確。特殊人群的殯葬問題沒有顧及，比如發生重大自然災害大量死亡人口怎么處理，發生SARS這樣的傳染病怎么辦，也沒有規定突發事件的應急機制，殯葬行業自律以及殯葬協會方面缺乏規定，這個行業的自律本來是通過協會自律，但法律缺乏這方面的規定，使得協會有關方面職能得不到一定的立法支撐。當時我們對這個條例做了一個診斷。      

    在這個問題上，我對幾個熱點問題給大家逐步來探討一下，當時也是我們比較頭疼的幾個問題： 

    第一，火化改革政策到底怎么看待。從火化改革政策來看，長期以來一直被認為是殯葬改革的方向和目標，那是否還要繼續推行火化，以什么方式推行火化？從我們調研來看，實際上這幾年來的火化率基本上在50%左右，而我們看一些國家并不強制推行火化政策的，他的火化率肯定也是這個水平，如果別人選擇通過其它的方式，并不是強制推行，可能也達到一定的目標。火化爭議為何這么大？當時理由有很多種，首先是可以節約土地，這是一個重要的理由，認為中國目前人均可利用的土地資源非常稀少，認為這幾年以來，由于火葬之后可以節約用地；第二認為可以節約木材；第三，火葬的推行有利于公共安全，認為人的遺體本身就是一個巨大的定時炸彈，處理不好會導致疾病流行，通過火葬可以避免群體性的衛生事件發生；第四認為火葬有利于人們觀念的改變，這是當時推行火葬非常重要的一些理由。另一方面反對意見也非常尖銳，說節約土地，實際上并沒有節約，因為火化只是解決了遺體的處理方法，并沒有解決遺體的安葬，所以在很多地方會出現把骨灰盒用大的墓穴進行土葬，火化也不見得省木材，因為火化后的骨灰還是放在棺材里的，而火化本身也會消耗很多能量，比如汽油、石油，也是很高的成本，有很多反對意見，最基本的反對意見在于火化跟中國傳統的墓葬方式不相吻合，對中國大多數公民來講還是愿意選擇入土為安的方式。爭論非常尖銳，從我們調研來看，如果現在要改變火葬的方式可能性非常小，為什么？從80年代開始甚至在以前我們一直在推行火葬方式，逐漸改變著人們的觀念，比如現在有些人火化以后，不見得去墓葬，可能采取海葬、花葬、集體葬等等，如果不推行火葬，有人擔心這個觀念會回潮，原來所做的一些貢獻就全部化為烏有了。第二我國殯葬改革進行了幾十年，相對來說有完善的體系甚至包括一些設施，現在為了養這個火化場，在某種意義上也要推行火化。一些物質和觀念的改變，火葬方式會進行下去，在公墓政策上難度很大。回過頭看一下《殯葬管理條例》第2條規定“我國殯葬管理的方針是“積極地、有步驟地實行火葬，改革土葬，節約喪葬用地，革除喪葬陋俗，提倡文明節儉辦喪事。”這里講的是合理、積極的、有步驟的，但現實生活當中變成了強制推行，這種做法有違條例規定，從我們的研究來看，火葬推行應該是因地制宜，不能完全劃分，我們去貴州比較偏遠的地方，山區樹林特別好，如果在那邊土葬的話一點問題沒有，因為人口沒那么密集，但也劃了火化區，什么概念？特別離譜的個案是死亡的地方到最近的火葬場可能幾百公里，把他運過來，火化完了再運回去，再去墓葬，這中間花的成本非常高。城市由于土地的高度稀缺可以推行火葬，農村可以提倡火葬，但不能夠強制，有條件的地方鼓勵一些跟本地區相適應的墓葬方式。      

    第二，殯儀館包括殯儀設施是否允許民間資本進入。我國殯葬管理條例早就規定外資可以進，某種意義上來說，民間資本可以進入殯葬，但實踐中，殯葬主管部門在某種程度上是反對帶火化設施的殯葬設施允許民間資本進入，主要擔心火化會毀滅罪證，唯有國有資本來支撐才不會出現這個問題，但我覺得這個理由站不住腳，因為從所有質權結構分析是否一定會出現毀滅罪證的違法行為是沒有邏輯上的關系，我們完全可以通過允許民間資本進入，同時加強國家有關部門監管，從人的死亡到墓葬環節加強監管，可以派出專業人員進行監督，對他們的日常工作進行檢查就可以，所以民間資本進入火化設施殯儀館在法理上不存在任何障礙。   

    第三，火化殯葬基本費用是否需政府買單。如果不推行火化，一般殯葬的基本費用是否應該由政府買單，北京出臺了規定基本費用政府全部買單。我當時做了一個不太妥當的類比，政府強制推行義務教育，那政府就為義務教育買單，高等教育和職業教育沒有強制就不需要買單，殯葬也是這樣，如果強行推行火化，那有關費用就應該由你來買單，基本費用由政府來買單，其它費用由個人來負責。中國每年死亡人數是800萬——900萬之間，火化率是50%左右，調研中發現基本費用在1000塊左右，運送遺體、火化、骨灰盒，因此，一年的基本費用大概40億，有些地方已經開始實施這種制度，但政府買單還會涉及到很多問題，比如說政府買單之后，有些服務是屬于市場機制來選擇的，比如說守靈問題，守靈可能要租用殯葬里的小場所，那個價位很高，有的地方風俗比較講究，三天守靈，或者時間更長，這種費用該由自己來擔。骨灰盒的問題，大家對骨灰盒的暴利有很大的憤慨，骨灰盒價格有很大差異，從幾百塊一個一直到幾萬塊一個，在所有的殯儀館都可以看到，人在那個時候消費處于非理性狀態，尤其是至親死亡時肯定想買一個非常好的骨灰盒，當然便宜也有，價值相當就可以，骨灰盒采購的價格跟你出的價格之間不能懸殊太大，否則那就是暴利，講骨灰盒貴時不能單獨說骨灰盒貴，而是看他到底提供哪一類型的骨灰盒。還有服裝問題、隨葬物品等，這都屬于自由選擇問題，對于后者來講，政治只是引導，可以提倡從簡辦喪事，沒有辦法說只能選擇基本服務，現在的問題是殯葬公共服務不能夠滿足我們的需要。大家如果到殯儀館訂一個場所很困難，限定得很死，想辦一個像樣的追思會，可能性很小，基本上就在那兒轉一圈，儀式就辦完了，缺乏對逝者的尊重。如果殯葬服務設施多元化、充足的話，這個喪事辦得不見得奢華，但非常有人性化，現在有關地方政府已經開始推行基本喪葬費用政府全買單的問題，但這個方式不能剝奪家屬的選擇。   

    第四，公墓是屬于基礎設施還是過渡性設施，為什么說這個問題？政府做城鄉規劃時，如果看成基礎設施時，要根據人口規模以及死亡率確定一定比例的土地，如果看成過渡性設施，在城鄉規劃中進行，土地使用上會進行很大的限制，從現實情況和中國傳統文化和世界習慣來看，公墓屬于基礎設施的一種，公墓基礎設施定位也必須建立在實現有效循環利用的基礎之上，以不增加或者以一種非常緩慢的增加公墓總體用地的形勢，使公墓作為城市的一種基礎設施保留下去。從當前來看，現在公墓用地情況非常混亂，有些屬于建設用地使用權，而且是出讓的，住宅率使用權出讓是70年，還有一種是屬于集體土地，還有是林地，甚至有一些原來政府劃撥其它用途用地的也被來用公墓開發，這樣一種非常混亂的土地制度之后，在土地供應方面非常不規范，而且土地供應跟需求之間是嚴重脫節的，人為造成公墓用地的稀缺，從而推高了公墓價格。   

    越認為是過渡設施越會造成公墓價格虛高，另外，公墓不見得是跟土地利用是矛盾的對立，公墓是傳承文化的很好載體，美國有一些非常好的公墓，不僅成為了城市非常難得的綠地公園，為市民提供了良好的休閑場所，同時包含了美國百年文化的人物博物館，再加上其中富含美國百年國家文化的脈絡底蘊，這已經成為美國宣揚自己的國家意識形態，形成國家歷史氛圍的重要組成部分。中國很多公墓讓人很失望，我看完之后覺得就是水泥構筑的場地，特別整齊，如果從遠處看過去就是白花花一片，當然有些公墓在實現園林化、生態化、工業化的特征。如果把公墓看成基礎設施的話，然后在墓穴的選材上不要選大量的石材，石材很貴，都是進口的，木材省了，但石材浪費得挺厲害，我們可以從墓穴建筑材料的標準上，盡可能使用環保的或者可降解的材料，中國人口這么多，有史以來也是幾千年的文化，我也沒看到中國死的人數把活人土地給占沒了，但為什么今天會面臨這樣的問題？就是因為我們現在墓穴的材料跟以前相比真是不得了，現在墓穴材料是金剛石、大理石，都是不可降解的材料，并不是說公墓不重要，而是怎么去調整建筑的標準，用材選用的問題。 

    公墓作為基礎設施保留的話，并不意味著要大張旗鼓去擴展公墓的面積，相反把公墓基礎設施精致化和以循環利用為前提。可以代繼，一般30年可以代繼，如果將墓穴使用期限定得稍微合理一點，后人可循環使用，現在公墓已經出現了骨灰沒人認領的情況，公墓如果做基礎設施保留的話，價格肯定會有考量，后面就會拿走，公墓基礎設施要考慮到可循環利用問題。   

    上海已經出現了死墓危機，沒有空穴可以提供，如果不循環使用，意味著這個墓穴已經變成了一塊死墓，開發者開發完，前期資本拿走，就走了，墓地后續管理沒人接手，怎么處理？如果把公墓定位在基礎設施這個位置，實際上能夠實現對公墓土地的最好利用，從取消基準到合理利用為基準，這是一個；第二，可以通過國家劃撥方式，不采用出讓方式，途徑正當，法律依據充足的去實現殯葬土地最大價值。現在還有一部分，如果真的是用70年的使用權從國家那里出讓獲得的話，土地出讓金很貴，但墓穴不像房地產，房地產開發周期有長有短，會賣出去，但墓穴有時不可能賣出去，要提供死亡證明，殯葬拿下來之后，有一個非常漫長的過程逐步進行銷售，回收資金，這個過程很漫長，如果還是用房地產開發的土地利用方式，跟殯葬用地完全不相匹配。將殯葬用地納入城鄉建設規劃之后，實現對殯葬用地的科學有效的管理，實現土地價值，利用劃撥我覺得更合適，這有利于降低公墓價格，當然有些不見得是土地創新，比如林地，林地是通過什么方法來做？不改變林地的表面狀況而是通過空間的方式進行，還有是集體用地，集體用地因為沒有國家征收途徑，本來農村允許建造公益性墓地，為本村提供，但基本上這樣的墓地一部分提供給農民，另一方面向城市出售的，價格比經營性墓地便宜不少，吸引了不少人去購。   

    第五，殯葬是否存在暴利？從整個殯葬行業的三個不同環節來看，首先是遺體處理環節，也就是殯儀館領域，目前由于政府管制有力，各地對這塊通常都是財政補貼，政府指定下的價格，進行價格限制，綜合調研我們發現，黑龍江、貴州、上海三個地方的價格在第一環節不存在暴利問題，甚至在火化環節存在虧損，有政府補貼才可以，另外從調研反映情況來看，有些成本不太正常，有些非正常死亡遺體的寄存，各個殯儀館都有，比如交通事故、不明之死，放在那里，也沒人認領，殯儀館也不敢火化，每天的冷藏費用挺高。

    總體而言，在殯儀館和火葬環節里，由于存在政府的指導價格和指定價格問題，所以并不存在暴利問題，其次從殯葬用品、殯儀服務中介和殯儀宴席，從市場化更加占主流的環節來看，由于殯葬消費具有非理性、快速性、剛性的特點，使得不法商家會利用政府監管不足，商家信息不對稱，以次充好，虛抬價格，使得殯葬用品、殯儀服務中介、殯儀宴席存在暴利。

    第三個環節，主要是公墓用地埋葬方式，國家一方面限制公墓用地土地，導致公墓用地非常稀缺，另一方面由于非正式的渠道，使得有些人沒有成本也能拿到公墓用地，國家所有的土地價值根本沒有在成本里體現出來，一般來說土地價格占總價格的一成左右，當發生死墓危機時，已經提前賺取土地利潤，公墓的超高價格的經營者已經抽身而退了，政府繼續來投入又會造成很大的財政壓力。在公墓環節上，一方面公墓價格的確是超高的，尤其是在當地所在地經濟發展水平明顯失衡地，另一方面我們會發現整個公墓在成本上是低廉的。再一個是國家對公墓用地的嚴格限制，現實中不少人如果通過其它手段拿到用地的話，該領域的超額利潤沒有辦法通過公墓方式去分享，綜合這幾個方面的原因，公墓這個環節不僅是暴利，而且是無社會價值的純私人化暴利環節。   

    目前放在行政法規的層面上，還是效力等級規制，因為殯葬工作會涉及到很多根本問題，比如土地問題、行政許可、行政處罰等問題，如果規制殯葬自身的文件只是剛才講的那些文件處于同樣等級的行政法規，那么在協調這些法規上，將是一項成本非常浩大、處事比較復雜的工作，而且行政法規更新速度比較快，殯葬領域的工作所涉及的殯儀館等都是長期性的設施，如果涉及這些規定，配合其它行政法規協調變化，顯然不利于殯葬的長期確定。其次，從比較法的視角來看，很多國家都是通過法律的方式來固定一些殯葬管理的具體規則。第三，殯葬涉及到每個人人格、名聲權利基本領域，應該以法律形式強調上升到憲法人格權利的高度，從我國實際情況來看，關于人的生命權利方面有很多法律，對人的死亡以及入葬，人格意義依然存在，所以將殯葬上升到法律層面也是對人權的一個更好保護。   

    其實殯葬處于社會邊緣地帶，與每個人相關。有人說過生命中所有事件都是概率問題，除了死亡。殯葬立法要考慮文化、傳統、倫理、習慣等諸多因素，在殯葬每個條款的擬定上都要綜合考慮，而不光是一種價值取向的問題。殯葬行業是社會公共服務事業，但并非需要政府全包承攬或者強調服務機構非營利性問題，在外國機構營利和非營利上并非一刀切，都是市場選擇的結果，政府相關的支持有不同政策，同時身份向公眾公示，在這些領域里，他們可能各得其所，大量設施還是以非營利方法進行，但對有特殊需要的死者家屬，他們可能也會選擇一些營利性的方式，殯葬中介服務機構這塊其實是營利性的，所以我們不能說，以簡單的營利和非營利做這樣的區分，現行的殯葬條例無法承擔此任，所以管理體制問題一定要提到層面上，現在殯葬行業管理體制帶有非常濃重的計劃經濟色彩，而且政事不分特別明顯，基本上是七塊牌子一套人馬，政府在這里面是仲裁者、規則制定者又是運動員。   

    第二個是規范服務機構的行為，從死亡到最后墓葬，從每個環節所參與的主體資格，我們都定位服務機構，它的行為規范要有，我們現在缺乏這方面的行為規范。   

    第三是普通公眾的行為問題，這需要一定的引導。殯葬領域事關人的情感、文化傳統倫理等，很多時候行為都處于非理性的行為，非理性的選擇，我們是不是應該有一定的規范來指引，這也是需要的。   

    整體而言，目前立法無論是效力等級、框架、乃至具體的規則、規范已經無法適應現實需要，無法及時提供秩序需要。

第四章中國殯葬服務需求巨大 力推簡樸殯葬障礙仍存

又到清明祭掃時。殯葬服務是關乎人民群眾“生老病死”的基本服務，保障群眾的基本殯葬需求是政府公共服務的重要內容。

　　目前，群眾對“治喪難”和“治喪貴”的問題反映比較強烈，而政府公共服務不足是導致市場秩序混亂的重要原因。對策是加強政府公共服務，大力推行“綠色殯葬”，一方面，增加基本服務供給，規范市場秩序，建立綠色通道，為群眾提供方便、低廉的殯葬服務；另一方面，通過改善設施條件，減少污染，節約土地，并提倡多種生態葬法，移風易俗，普及文明的殯葬文化。

　　力推簡樸殯葬障礙仍存

　　近年來，我國殯葬改革取得了很大成效，實行火化、改革土葬、節約土地、保護環境、移風易俗已成為社會共識，文明節儉治喪總體上漸成風氣，火化率大幅提升，亂埋亂葬濫占耕地現象明顯減少，新的環保節能技術逐步應用，殯葬改革正穩步向縱深方向發展。截至2008年底，全國共有殯葬事業單位3754個，其中殯儀館1692個，殯葬管理單位853個，民政部門管理的公墓1209個。全國火化率達50%。

　　然而，殯葬服務存在的問題也招致不少群眾抱怨。

　　一是服務設施不能滿足需要。目前全國尚有739個縣沒有殯儀館，且87%分布在中西部地區。由于缺乏基本的政府公共殯葬服務，群眾的基本殯葬需求得不到滿足，增加了這些地區推進殯葬改革的難度。同時，因公益性骨灰存放設施嚴重不足，遺體火化后只能暫時寄存在殯儀館或者購買墓地下葬，亂埋亂葬、修建豪華墓穴、亂批亂建公墓現象嚴重。

　　二是現有設施設備陳舊落后，污染嚴重。現有殯儀設施設備中2/3以上使用時間已達20年以上，有些設施甚至建于1950年代，整體規模小，破舊落后，治喪環境差。大多數火化機超負荷使用，高污染、高耗能。現有殯葬設施設備與每年火化約450萬具遺體、接待近2億群眾參加喪葬活動的要求很不適應。

　　三是殯葬市場秩序較為混亂。目前殯葬市場壟斷性強，市場競爭不足，服務性收費價格高，服務質量差，監管薄弱，缺乏制約機制。一些經營性公墓存在亂批亂建現象，解決難度較大，群眾負擔重、意見大。有些經營性公墓炒買炒賣和修建豪華大墓等違規違法問題突出。

　　四是重殮厚葬和愚昧迷信的風氣在一些地方仍然盛行。入土為安、大操大辦、奢華治喪的現象依然存在，重殮厚葬的巨大經濟利益使得殯葬市場不斷迎合這種風氣，加大了轉變傳統喪葬觀念、規范殯葬市場的工作難度，不利于我國精神文明建設和生態文明建設。

　　“綠色殯葬”利國利民

　　目前，我國每年死亡人口已超過900萬。由于人口年齡結構的原因，死亡人口總量將持續增長，殯葬服務需求巨大。推行“綠色殯葬”，為社會提供方便實惠、節能環保、健康文明和可持續發展的殯葬服務，利國利民，意義重大。

　　其一，提供殯葬基本公共服務，是以人為本、改善民生的需要。

　　殯葬服務涉及千家萬戶，關系到人民群眾的切身利益。黨的十七大提出，社會建設的重點是改善民生，其基本要求是解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題，發展社會事業、擴大公共服務，實現基本公共服務的均等化。政府應以人為本，為群眾提供基本的殯葬公共服務，包括逝者運送、遺體儲藏、家屬告別、遺體火化以及骨灰安放等內容，滿足群眾基本服務需求。這些基本服務應完全具備公益性質，使廣大人民群眾能以較低的價格享有方便、實惠的殯葬服務，解決群眾反映強烈的“治喪難”、“治喪貴”等問題。

　　其二，更新改善殯葬設備，是節能減排，建設生態文明的需要。

　　據統計，我國每年因遺體火化和遺物焚燒共產生固體物質1.13萬噸，向空氣排放煙塵及廢氣8.27萬噸。目前，我國共有火化爐4789臺，其中2000年后新配置的僅占34%，個別地區至今還使用燃煤火化機。這些舊的火化爐制造工藝落后，使用壽命短，環保技術水平低，污染嚴重。傳統火化爐平均火化一具遺體需耗輕質柴油25公升，而節能環保型火化爐只需10公升左右。如果更新設備并加裝尾處理設備，全國每年可節省柴油6750萬公升，僅此一項每年即可節約成本4億元，若將節約的資金用于更新改造，按火化機通常使用壽命平均8年計算，則節約的成本即可滿足更新換代的需要。同時，還可減少煙塵、廢氣排放，特別是減少含硫含碳類污染物和二惡英等有毒物質。

　　其三，提高火化率，推廣公益性骨灰存放設施，是降低成本，節約木材和土地，實現可持續發展的需要。

　　通常火化遺體比土葬遺體可以節約一半的費用，故我國推行火葬改革以來，僅此一項每年可節約45億元，累計已達數百億元，而目前50%的火化率還有很大的提升空間。我國改革開放30余年間，全國共火化遺體約8000萬具。如果按土葬一具遺體耗費木材2立方米計算，實行火化共為國家節約木材1.6億立方米，并且極大地解決了傳統土葬污染土壤、地下水和空氣，誘發傳染病的問題。另一方面，公益性骨灰存放設施占地少、耗用資源有限，如果普遍采用，土地節約效果非常明顯，對于解決我國人多地少、死人與活人爭地問題具有重要意義。但是，目前全國公益性骨灰存放設施嚴重不足，約63%的農村是空白，城市更是奇缺。因此，在農村必然存在亂埋亂葬現象，城市只能暫存在殯儀館或者購買墓地下葬，不可避免占用大量土地林地。同時，由于土葬墓室不少為土石結構，青山“白花”現象嚴重，形成白色污染，且復原成本很高。

　　其四，規范市場秩序，是深化殯葬改革、樹立文明節儉風尚的需要。

　　殯葬改革的歷史表明，以往重殮厚葬和愚昧迷信的陳規陋習，可以通過倡導文明的殯葬觀念，改變殯葬方式得以改善。鑒于我國殯葬服務市場規模巨大，如果正確引導，將對整個行業的健康發展具有重要影響。因此，通過保障基本服務項目，合理確定服務價格，制止亂收費，將有利于保障群眾權益不受侵害，減輕群眾負擔；通過有序引入社會資本，打破行業壟斷，形成競爭局面，有利于群眾享受到豐富、低廉的服務；通過規范市場秩序，加強行業監管和自律，摒棄薄養厚葬、大操大辦的喪葬陋俗，有利于保障殯葬服務業健康發展，樹立文明節儉的社會風尚。

　　“綠色殯葬”有待制度保障

　　目前我國殯葬改革正在向縱深發展，改革的重心之一是解決公益性殯葬服務和設施不足、經營性殯葬市場混亂等問題。政府應從保障群眾基本殯葬權利出發，在殯葬服務各個環節增加基本服務供給，切實保障群眾殯葬需求。要積極傳播現代殯葬文化，樹立殯葬新風，改變傳統觀念，在繼續提高火化率的同時，大力推廣深埋、樹葬、草葬、花葬、海葬等生態葬法，正確引導殯葬改革的發展方向。

　　還需加大投入力度，改善政府公共服務。制定城鄉基本殯葬設施建設規劃，加大政府財政性投入，新建和改建一批城鄉基本殯葬服務設施，包括殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓及殯儀服務站等，改變部分地區殯葬設施短缺甚至空白的狀況，購置更新一批環保節能殯葬設備和公益性殯葬服務車，提高基本殯葬服務的可及性。政府應明確殯葬公共服務保障范圍，采取低價或政府補貼的方式滿足群眾基本的殯葬需求。